La grave crisi del sistema delle fondazioni lirico-sinfoniche ha imposto al Governo un intervento di salvataggio, operato con il d.l. “Valore Cultura” n. 91 del 8 agosto 2013, in G.U. 9 agosto 2013. Il provvedimento, accanto ad un incisivo sostegno finanziario alle fondazioni maggiormente bisognose – accompagnato da una rimodulazione forzata dei costi ed una ristrutturazione del debito – impone altresì una revisione della governance delle fondazioni. La materia, fino ad oggi disciplinata dal d.lgs 367/1996 (c.d. Legge Veltroni) ha infatti evidenziato gravi profili di inefficienza sia sotto il profilo dell’adeguatezza del sistema dei controlli, sia, per l’effetto, sotto il profilo dell’efficacia del sistema sanzionatorio.

Il sistema di governance delineato dalla Legge Veltroni
Una corretta interpretazione sistematica della disciplina vigente, confermata dalla prassi assolutamente dominante, evidenzia infatti come l’organo cui il d.lgs. 367/1996 pareva aver formalmente demandato il potere di amministrazione, ossia il Consiglio di amministrazione, abbia in realtà un ruolo del tutto subordinato rispetto al Sovrintendente.
Questi, nel sistema della Legge Veltroni, risulta essere il vero titolare del potere gestorio, là dove gli viene attribuita in via esclusiva la gestione della produzione artistica della fondazione e delle attività? connesse e strumentali: in pratica l’intera attività tipica dell’ente. Il Sovrintendente predispone altresì il bilancio preventivo ed il progetto di bilancio consuntivo e tiene la contabilità della fondazione.

Il Consiglio, per contro, è chiamato unicamente ad approvare la programmazione artistica, il bilancio preventivo ed il bilancio consuntivo, tutti predisposti dal Sovrintendente, senza disporre di un potere propositivo alternativo e senza poter verificare, nel corso dell’esercizio, l’effettivo rispetto delle indicazioni fornite e del vincolo di bilancio.
In sostanza, il diritto vivente, così come risultante anche dagli statuti delle fondazioni, ha modellato un sistema di governance assimilabile al sistema dualistico di matrice tedesca, articolato in un organo di indirizzo (l’Aufsichtsrat, qui rappresentato dal Consiglio di Amministrazione) e l’organo di gestione (il Vorstand, qui rappresentato dal Sovrintendente).

In questo quadro, la confusione tra il piano formale, che attribuisce l’amministrazione della fondazione al Consiglio, e piano sostanziale, che invece vede il Sovrintendente quale unico titolare effettivo del potere gestorio, ha reso sostanzialmente inefficace il sistema di controlli ed il collegato impianto sanzionatorio. Ed infatti, non sono noti in giurisprudenza precedenti relativi all’esercizio di azioni di responsabilità dal Consiglio verso i Sovrintendenti, pur dinanzi a significative perdite patite dalle fondazioni per effetto di gestioni non sempre ineccepibili.

La riforma operata dal d.l. Valore Cultura
Il passaggio dal sistema dettato dal d.lgs. 367/1996 a quello introdotto dal decreto Valore Cultura lascerebbe supporre, ad una prima lettura, un completo stravolgimento del sistema di governance delle fondazioni: gli organi necessari passano da quattro a cinque e, tra questi, scompare il Consiglio di amministrazione, ora sostituito dal Consiglio di indirizzo. La nuova struttura si articola così in cinque organi necessari: il Presidente, il Consiglio di indirizzo, il Sovrintendente, l’Organo monocratico di monitoraggio e il Collegio dei revisori dei conti.
Una riflessione più attenta induce peraltro ad affermare che la nuova normativa, lungi dall’apportare una rivoluzione della disciplina, come era accaduto in occasione del superamento della Legge Corona da parte della Legge Veltroni, si sia limitata piuttosto ad adeguare la forma alla sostanza, liberando il sistema dalle aporie e contraddizioni evidenziate nelle pagine che precedono. Le competenze di ciascun organo risultano delineate con maggior chiarezza rispetto al passato ed è oggi possibile individuare il soggetto titolare del potere gestorio (il Sovrintendente), l’organo di indirizzo (il Consiglio di indirizzo) e gli organi con funzioni di controllo (l’Organo monocratico di monitoraggio ed il Collegio dei revisori).

L’aspetto centrale della riforma del sistema riguarda i rapporti tra il Sovrintendente e il Consiglio di indirizzo.
Il Sovrintendente è oggi espressamente definito “unico organo di gestione”, così superando le incertezze sollevate dalla disciplina previgente. Questi viene nominato dal Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo su proposta del Consiglio di indirizzo e può essere coadiuvato da un direttore artistico e da un direttore amministrativo.
Quanto al Consiglio di indirizzo, l’unica competenza prevista per legge è rappresentata dal potere di proposta al Ministro – apparentemente vincolante – del nominativo del Sovrintendente. Ancora, si soggiunge al comma 17 dell’art. 11, d.l. Valore Cultura, che il Consiglio esercita la proprie funzioni “con l’obbligo di assicurare il pareggio del bilancio”.
Quali siano tali funzioni, tuttavia, non risulta espressamente dalla riforma e occorre procedere pertanto a ricostruire il sistema sulla base delle previsioni della l. 367/1996, nella parte in cui è ancora compatibile con le nuove disposizioni, nonché sulla base dei riferimenti al Consiglio di indirizzo che possono cogliersi indirettamente dalla disciplina degli altri organi.
Deve così ritenersi che il Consiglio di indirizzo, così come in precedenza il Consiglio di amministrazione nel vigore del d.lgs. 367/1996, debba approvare il bilancio preventivo ed il bilancio consuntivo predisposti dal Sovrintendente, là dove nel nostro sistema non è ammesso lo svolgimento di attività gestoria nell’interesse altrui senza un parallelo obbligo di rendicontazione verso il soggetto nel cui interesse l’attività è svolta, ossia i soci fondatori, a loro volta rappresentati dai componenti del Consiglio.
Nascosta, per così dire, tra le pieghe del decreto, l’art. 11, comma 19, attribuisce inoltre al Consiglio la determinazione della pianta organica della fondazione, previa verifica dell’organo di controllo.

Infine, il Consiglio deve poter esprimere delle indicazioni “di indirizzo” al Sovrintendente circa il merito della gestione, con portata vincolante quantomeno con riferimento agli aspetti economici. In difetto, non troverebbe giustificazione la denominazione attribuita all’organo (definito appunto “di indirizzo”), né la responsabilità espressamente prevista a carico dei consiglieri, non potendosi prevedere responsabilità senza potere.
Nella pratica, deve ritenersi che così come già accadeva nel vigore del d.lgs 367/1996, il Sovrintendente debba predisporre annualmente il programma artistico della stagione, unitamente ad una previsione dei costi relativi, da sottoporre all’approvazione del Consiglio di indirizzo. Questo, a sua volta, dovrà valutare la compatibilità del programma della stagione con il bilancio preventivo e la situazione economica, patrimoniale e finanziaria della fondazione, bocciando ogni proposta che non fosse conforme all’obbligo di pareggio di bilancio. Ritengo peraltro che il Consiglio possa altresì bocciare la proposta di programmazione dissentendo sul merito delle scelte artistiche, rimanendo peraltro preclusa la possibilità di apportare alla programmazione modifiche non condivise dal Sovrintendente.

Venendo ora al sistema dei controlli, il decreto Valore Cultura introduce una distinzione tra controllo di legittimità e controllo contabile, già nota alla disciplina delle società azionarie.
Il controllo di legittimità degli atti adottati dall’organo di gestione è affidato all’Organo monocratico di monitoraggio. Questo ha il compito di verificare la sostenibilità economico-finanziaria e la corrispondenza degli atti adottati dall’organo di gestione (il Sovrintendente) con le indicazioni formulate dall’organo di indirizzo (il Consiglio di indirizzo), inviando almeno ogni due mesi una relazione al Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo sull’attività di validazione svolta, secondo un prospetto definito con decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo.
Il controllo contabile è attribuito al Collegio dei revisori dei conti. Manca tuttavia nel Decreto Valore Cultura qualsiasi riferimento espresso circa le competenze dell’organo che, sulla base di un’interpretazione sistematica, devono essere assimilate a quelle del revisore contabile, oggi previste dal d.lgs. 39/2010. Il Collegio dei revisori deve quindi verificare la correttezza dei documenti contabili predisposti dal Sovrintendente, così fornendo l’ultimo – e fondamentale – elemento necessario al funzionamento del nuovo sistema di governance

Considerazioni di sintesi
Il sistema dettato dal decreto Valore Cultura ha senz’altro razionalizzato la governance delle fondazioni lirico-sinfoniche, oggi finalmente caratterizzata da una chiara separazione di poteri.
Il processo decisionale origina dal Sovrintendente, cui è rimessa la programmazione dell’attività della fondazione, mediante la predisposizione dei piani strategici, industriali e finanziari (cfr. art. 2381 c.c.), preventivamente sottoposti al vaglio di correttezza contabile da parte del Collegio dei revisori e, quindi, all’approvazione vincolante del Consiglio di indirizzo.
L’attività gestoria è invece rimessa alla competenza esclusiva del Sovrintendente ed è soggetta al controllo dell’Organo monocratico di monitoraggio, chiamato a verificare la corrispondenza dei singoli atti gestori posti in essere dal Sovrintendente ai deliberati del Consiglio di indirizzo ed al vincolo di bilancio, dovendo tempestivamente relazionare all’autorità governativa ogni violazione.
Infine, al termine dell’esercizio, il Sovrintendente è chiamato a rendicontare al Consiglio di indirizzo, mediante la predisposizione del progetto di bilancio previamente sottoposto all’esame del Collegio dei revisori, il risultato dell’attività svolta.
Resta da rilevare l’evidente aporia rappresentata dalla previsione contenuta nell’art. 11, comma 17, del d.l. Valore Cultura, che richiama unicamente la responsabilità erariale dei componenti del Consiglio di indirizzo nell’ipotesi di violazione dell’obbligo di pareggio del bilancio.

Invero, è stato chiarito che il Consiglio non ha alcun potere gestorio (spettante al Sovrintendente) né di controllo (spettante all’Organo monocratico di monitoraggio) e, conseguentemente, non può essere gravato da responsabilità in relazione alle eventuali perdite d’esercizio, delle quali è unicamente chiamato a prendere atto al momento dell’approvazione del bilancio consuntivo. Le uniche ipotesi di responsabilità del Consiglio riguardano l’eventuale approvazione di un bilancio preventivo che chiuda in perdita, ovvero l’approvazione di una programmazione artistica non conforme al bilancio preventivo che comporti, per l’effetto, la violazione del vincolo di pareggio del bilancio.
Salve le ipotesi sopra descritte relative alla violazione “programmatica” dell’economicità della gestione, l’assetto dei poteri e dei doveri risultante dalla riforma evidenzia come la responsabilità per la violazione in concreto dell’obbligo di pareggio di bilancio debba essere attribuita al Sovrintendente, quale unico titolare del potere gestorio, nonché all’Organo monocratico di monitoraggio, quale titolare del potere-dovere di controllo. Soggetti, questi, incomprensibilmente ignorati dal legislatore che, nel disciplinare le responsabilità, pare aver scordato la portata delle riforme introdotte nella governance delle fondazioni; carenza cui peraltro si potrà auspicabilmente sopperire nella legge di conversione.